Comentario a la ley 19164. Edwin Vichez Medina
Comentario sobre la Ley de Promoción del Desarrollo Sostenible de los Servicios Turísticos en los Bienes Inmuebles, Integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación (Ley 29164)
Por Edwin Vílchez Medina (*)
Un cierto escepticismo rodea la promulgación de la “Ley de Promoción del Desarrollo Sostenible de los Servicios Turísticos en los Bienes Inmuebles, Integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación” (Ley 29164), no tanto por el objeto de la ley, que parece corresponder a una búsqueda legítima de financiación y promoción para una parte del activo cultural e histórico del Perú, es decir, la búsqueda de un mecanismo que permita poner en valor edificaciones histórico-culturales que difícilmente podrían ser restauradas o protegidas por parte del estado. La norma permitiría la prestación de servicios turísticos (principalmente hostelería y restauración) en las “zonas aledañas a los monumentos arqueológicos que se encuentran olvidados”(1). Las dudas surgen al estudiar ley con más detalle como se verá en el presente artículo, al sopesar la capacidad real del estado para garantizar el buen ejercicio de sus competencias protectoras o gestoras. Recordemos la cuestionable gestión del Instituto Nacional de Cultura del Cusco (INC Cusco), cuya dirección puso en jaque durante meses al INC central (Ministerio de Educación). La razón de fondo de dicha actitud era, sin lugar a dudas, los suculentos recursos propios que posee el INC por el ingreso de visitantes a lugares como Machupicchu (entre otros atractivos culturales), cuyo boleto de entrada se ha ido incrementando sin justificación real en los últimos años (2). Surge la primera interrogante: ¿Si existen recursos para la protección y recuperación del patrimonio, por qué buscar el mecanismo de la concesión? Otra inquietud está relacionada con el papel del sector privado en el turismo sobre bienes que antes eran públicos que tampoco ha estado exento de polémicas, y finalmente, la duda más inquietante es la no existencia de un marco de referencia o política turística clara y definitiva que gobierne los destinos de las actividades turísticas del país (3). Si el estado no tiene objetivos claros hacia donde se dirige el turismo para los próximos años, ¿Por qué apostar por una herramienta que deja en manos privadas la imagen de los atractivos y parte de esos bienes culturales? ¿Debe nuestro patrimonio cultural tener una orientación eminentemente comercial o educativa o ambas a la vez?
I. Relación patrimonio histórico cultural - uso privado
Las experiencias recientes de gestiones privadas sobre el patrimonio que antes era público, más conocidas como privatizaciones, han sido más que cuestionables, no sólo por la cuestionable gestión en sí misma que ha supuesto casos de discriminación hacia ciudadanos peruanos/ extranjeros (p.e. caso PerúRail) o casos de subida de precios injustificada, en opinión de los mismos turistas (p.e. formación de precios especulativos en muchos servicios de la cadena del producto turístico), sino por la formación de oligopolios sectoriales y grupos de presión sobre autoridades sectoriales, ediles, regionales y nacionales (p.e. lobby en torno a Machupicchu y oposición a la construcción del puente Carrullichayoc por suponer la entrada nuevos competidores a los servicios de acceso a MAPI). Es de sospechar que si se amplía el rol de sector privado, estos comportamientos puedan reproducirse o empeorarse; salvo cambio filantrópico del empresariado peruano o extranjero.
Tomando experiencias extranjeras como referente, las concesiones de edificaciones históricas en países turísticos como España, no han sido negativas, salvo excepciones puntuales, debido a una adecuada gestión pública que garantiza la protección y cuidado del patrimonio histórico-cultural. Esta consiste en la adjudicación parcial o total, bajo la forma de concesión, de ciertos bienes inmuebles, pertenecientes al inventario de patrimonio cultural, a empresas de servicios con la doble finalidad de proteger el bien y a su vez permitir la explotación comercial con fines complementarios al turismo. Por lo general se tratan de edificaciones de dimensiones concretas: pequeños castillos, posadas, casonas, etc. La explotación comercial guarda buena relación con el bien cultural concesionado, no supone un desequilibrio estético ni volumétrico. La gestión del patrimonio cultural está descentralizada y los sectores competentes actúan únicamente para dar su opinión en cada proyecto (la ley peruana otorga más atribuciones al sector competente INC-MINCETUR y se deja a las regiones y municipios una participación casi testimonial, no sólo en lo formal, sino también en lo económico). En cuanto al medioambiente asociado al patrimonio cultural, la especulación inmobiliaria de los años recientes en España, si ha puesto en riesgo zonas naturales protegidas, especialmente en zonas costeras. En Latinoamérica las concesiones han tenido un balance dispar (p.e. revisar el caso de Chile y Argentina). El papel de las empresas públicas privatizadas ha sido muy negativo, fundamentalmente porque ha supuesto un encarecimiento de los servicios.
La globalización, la irrupción de los vuelos "low cost", entre otros cambios ambientales, están modificando la psicografía de los turistas, el llamado turismo cultural (4) se está transformando en masivo (5) y no sólo selectivo como lo era antes. Los cambios están transformando los productos turísticos dotándoles de mayor contenido comercial (venta de souvenirs, merchandising local, servicios añadidos, etc.) hasta el punto que el objeto cultural en sí (bien o patrimonio cultural) pierde interés en favor de estos elementos añadidos (p.e. aumento del llamado efecto de ostentación o tirón de Veblen). Esto sería negativo para el Perú si un supuesto aumento de la demanda no planificada supone un mayor riesgo sobre el patrimonio histórico-cultural (no se garantiza su protección) al convertirlo en un mero negocio.
Se cuestiona si el estado es capaz de gestionar con eficacia y diligencia el patrimonio cultural, máxime si se trata de concesionar algunos de sus bienes más preciados. Las experiencias de tal responsabilidad hasta el momento no han sido alentadoras (6).
II. Opinión sobre algunos artículos de la ley
Objeto de la ley
El objeto de la ley parece acertado, especialmente para recuperar edificaciones de magnitud pequeña donde el estado no puede llegar (casonas reconvertidas en hoteles, haciendas en albergues, etc.).
1) Sobre las dimensiones, características e importancia del patrimonio cultural objeto de la Concesión
- La ley no aclara cuál es el objeto en sí de concesión y esa ambigüedad genera variopintas interpretaciones. Ejemplo hipotético, según la ley: ¿Podría ponerse en concesión el mismo Machupicchu? Creo que la respuesta es que sí y ahí reside el riesgo que justifican en algo las protestas regionales en Cusco. La ley permitiría concesionar por ejemplo las casas que existen en la ciudadela Inca para uso en restauración. ¿Quién lo podría ahora impedir al amparo de esta ley a pesar de las palabras tranquilizadoras del Congresista Bruce que la ley no se aplica sobre monumentos conservados?. La interpretación a la norma puede resultar ambigua.
- La ley parece acertada para casonas antiguas o edificaciones con valor histórico en peligro y/o sus áreas próximas para que de esta forma se restauren y se puedan utilizar en hostelería o restauración. Al parecer, la ley no diferencia cualidades del objeto de concesión y deja ésta decisión en manos del INC.
2) Sobre las zonas naturales que puede acompañar al patrimonio cultural.
- La ley no contempla ningún mecanismo competente que garantice el uso sostenible de las zonas naturales que acompañan al patrimonio cultural. Por ejemplo, se sabe que Choquequirao está rodeado de una zona natural de gran valor y delicado equilibrio ecológico que podría romperse con una excesiva explotación turística.
3) La confianza en el INC ha mermado bastante, al menos, en regiones como el Cusco
- La ley no prevé mecanismos que garanticen la transparencia y que impidan que los lobbies formen parte de las comisiones evaluadoras.
- En algunas regiones crece la desconfianza en los sectores competentes centrales, y en la mayoría de veces, con cierta razón.
- La penosa experiencia del INC-Cusco ya comentada lleva a pensar si no se replicarían comportamientos fuera de las competencias explícitas que tiene.
Sobre las condiciones mínimas
- No existe un contexto de planificación turística nacional serio que suponga un eje directriz a una política de concesiones. PENTUR es un fiasco de plan sin pies ni cabeza realizado con escasa profesionalidad (7). Prueba de esto es que el Viceministerio de Turismo no ha sido capaz de poner en marcha una verdadera política turística para el país, ni siquiera se acierta en la promoción turística (tan polémica a lo largo del año 2007), los avances han sido nimios. Salvo excepciones, las regiones del Perú tampoco disponen de planes turísticos serios. El producto NORORIENTAL parece ser el único esquema intraregional más avanzado.
- Existiría un grave riesgo para zonas naturales si prima el carácter
especulativo e inmobiliario de las concesiones del patrimonio cultural cercano a estos lugares.
Sobre las Condiciones específicas de las concesiones
- Se concede demasiadas atribuciones al Instituto Nacional de Cultura aunque, se trate de la entidad competente, recordemos el nefasto caso del INC-Cusco como ejemplo de mala gestión del patrimonio. Debe implementarse mecanismos de transparencia y control para el caso de gestiones polémicas.
- A pesar de su inexperiencia en turismo cabe suponer que los gobiernos locales y las regiones no quieran dañar su patrimonio y pongan un mayor celo a las concesiones. Por esta razón, deberían tener más atribuciones no sólo en el plano formal de las decisiones, también en el plano económico. Actuaciones que siempre estarían bajo la atenta mirada del INC.
Sobre el Comité de Evaluación
- Debería darse más peso a las regiones y a sus gobiernos locales por las mismas razones ya expuestas.
Sobre el Contrato de Concesión
- Los 30 años como plazo máximo es demasiado tiempo.
Sobre las Infracciones
- Las multas deberían ser muy altas para disuadir a las posibles empresas especuladoras, las que aparecen recogidas en la norma resultan muy pequeñas.
Sobre la Cancelación de la concesión
- Debería existir un mecanismo sencillo que permita rescindir contratos a las empresas que incumplan las normas.
Sobre el Destino de los recursos
- Parece una broma que el reparto vaya especialmente a las cuentas de los sectores centralizados (60%) en desmedro de las regiones y gobiernos locales, debería ser, al menos, al revés.
III. Conclusiones y recomendaciones
Esta ley debe mejorarse, con ayuda de un reglamento preciso y transparente, una proposición que pueda definir el marco de actuación de los agentes locales implicados, agentes centrales y la ciudadanía en general. Parece que en su elaboración no han participado verdaderos expertos en el turismo cultural. Me permito resumir los puntos cruciales de mejora y definición de aplicación de la norma:
1. Carácter centralista de la norma,
debe recoger el carácter descentralizado que vive el país, y por lo tanto, dotar de más atribuciones formales a las regiones y gobiernos locales, así como en el reparto de los recursos que se generen. De no remediarse, este punto va ser motivo de conflictos en el futuro.
2. Transparencia de las concesiones,
sólo la transparencia de la gestión de los proyectos y una adecuada divulgación, podría acercar a los ciudadanos a la comprensión de una buena gestión público-privada, siempre que esta ley no contribuya ni suponga, la creación o aumento del precio de acceso a los monumentos. El Perú ya es un destino caro y poco competitivo, no contribuyamos a encarecerlo más si cabe (8).
3. Definir el objeto específico de concesión,
debe de aclararse qué tipo de edificaciones podrían optar a ser concesionadas, ya sea de forma parcial o total. De acuerdo a las reacciones iniciales que ha provocado ésta ley, los grandes conjuntos histórico-culturales y las edificaciones emblemáticas deberían estar al margen de aplicación y gestionarse de otra manera. Los peruanos nos sentimos orgullosos de nuestro patrimonio y es fundamental considerarlo a nuestro alcance (público), de lo contrario, generará rechazo en la población, al considerarlo un bien privado.
4. Definir la ley en el contexto de una política turística,
que no se sabe con certeza hacia qué rumbo nos lleva y qué se espera alcanzar. Lo mismo puede decirse de las regiones que no han definido sus objetivos en materia turística. Parece que intentamos copiar políticas de otros lugares, sin tener en cuenta nuestras propias experiencias y características. ¿Queremos desarrollar un turismo con carácter comercial, plagado de elementos que evocan un mero negocio frío o queremos un turismo que además de evocar cultura, historia y naturaleza en estado puro, suponga un negocio algo más disimulado o sutil? Entre ambos hay una diferencia abismal en la tipología de los turistas, la sostenibilidad de las actividades y los elementos competitivos que permitan destacar del resto de destinos.
5. Definir un mecanismo de control
al alcance de todos los ciudadanos, de forma que todos puedan denunciar irregularidades en el caso de concesiones que incumplan las normas, generen problemas de acceso, creación de boletos de entrada y/o subidas injustificadas.
6. La ley debe ser susceptible de ser modificada,
mejorada, ampliada, reducida e incluso eliminada, según las experiencias positivas o negativas que vayan surgiendo.
(*) Profesor de Comercialización e Investigación de Mercados, Universidad de Salamanca. España
Copyright y derecho reservados por el autor
Más información sobre turismo peruano en el blog “El Turismo en el Perú”
Notas y enlaces
(1) En palabras del congresista Carlos Bruce de la Comisión de Comercio Exterior y Turismo del Congreso para el Diario Perú21 del 31 de diciembre de
2007:http://www.peru21.com/p21online/Html/2007-12-31/onp2actualidad0832541.html (recuperado el 11 de enero de 2007).
(2) La información que circulaba en los medios de comunicación era el rechazo del INC-Cusco ante la construcción del puente de Carrullichayoc, que permitiría el acceso carrozable (no tren) de la Provincia de La Convención a la ciudad del Cusco (una infraestructura necesaria para sus habitantes), con la excusa de que dicho puente pondría en peligro a la zona intangible del Santuario Histórico de Machupicchu porque podrían acceder visitantes desde este lugar sin control. Ahora las visitas han superado la cifra máxima de visitas fijada entonces (2500 visitas/día), cifra que curiosamente coincidía con la capacidad de carga de los trenes Cusco- Machupicchu que brinda la única empresa de trenes privatizada existente, esta subida no es culpa del puente sino producto del aumento de la demanda coyuntural. No se sabe, con un mínimo de transparencia, qué criterios de protección rigen para la ciudadela de Machupicchu, porque cambian con suma facilidad, recordemos que en el mismo MAPI existe un hotel de turistas privado autorizado por el INC. Más información en http://lista-turismo.blogspot.com/2006/08/carta-la-revista-caretas-no-publicada.html (recuperado el 11 de enero de 2007).
(3) El turismo es una actividad que genera riqueza pero también genera desigualdad social cuando no es sostenible y puede provocar impactos negativos irreversibles en los recursos histórico-culturales y medioambientales. En nuestro país, PENTUR es un plan turístico que se hizo sobre bases erróneas y sobre supuestos también incorrectos. El actual gobierno a sabiendas de la carencia de indicadores fiables, los fallos metodológicos que contenía y los graves errores de los objetivos planteados (objetivos demasiado amplios y centralizados), decidió dar continuidad al plan. Actualmente la falta de transparencia no nos permite saber hacia dónde vamos y mucho menos cómo nos encontramos. Sería formidable poder preguntarle al gobierno qué tipo de turismo lleva a cabo en nuestro país, y obtener una respuesta técnica y no retórica sin exageraciones ni frases políticamente correctas.
(4) Se desarrolla con más detalle el denominado “turismo cultural” en el artículo “La industria turística y el turismo cultural “ en el Portal Economía y Empresa de septiembre de 2006, cuyo enlace es el siguiente: http://www.economiayempresa.com/artt4.php.
(5) La demanda turística se está dividiendo en segmentos de turistas. Los segmentos son grupos de turistas que tienen ciertas características en común y que se diferencian del resto de grupos de turistas. Por regla general, los segmentos más fácilmente identificables son los formados por los niveles de renta y los precios-calidades de los servicios, así tenemos los segmentos primera clase, clase business y clase económica (empleados por las líneas aéreas para diferenciar a sus pasajeros).
(6) En los años recientes se pide una revisión del modelo neoliberal imperante en muchos países, es decir, el modelo liberal llamado “laisser faire” o dejar hacer, es decir, aquel donde el estado otorga toda la iniciativa al mercado pensando que su actuación es suficiente y eficaz. En el caso del Perú, el turismo no es ajeno a este modelo ni a estas críticas.
(7) Para ver más opiniones sobre PENTUR vea:
http://lista-turismo.blogspot.com/2006_05_01_archive.html
(recuperado el 11 de enero de 2007).
(8) El autor ha propuesto un Proyecto de Ley a través del Parlamento Virtual (Nº 001426 del 14/08/2007 en trámite desde el año 2006), considerando que en general el precio del producto turístico, se ha encarecido. Para más detalles sobre el precio del producto turístico peruano, revise los artículos: “¿Perú es un destino turístico caro?” (http://lista-turismo.blogspot.com/2006/06/per-es-un-destino-turstico-caro.html) y “Propuesta de una estrategia conjunta de precios”
(http://lista-turismo.blogspot.com/2006/07/propuesta-de-una-estrategia-conjunta.html).
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